Phiên họp thứ 42 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến về dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương (sửa đổi)
Về chính quyền địa phương, đơn vị hành chính
Ở Nhật Bản, Luật Tự trị địa phương được ban hành năm 1947 (chỉnh sửa bổ sung 2021) quy định “Chính quyền địa phương thông thường sẽ là cấp đô, đạo, phủ, huyện và các thành phố, thị trấn, thôn – làng trực thuộc”.
Chính quyền địa phương (CQĐP), đơn vị hành chính (ĐVHC) gồm có 02 cấp: cấp tỉnh và cấp dưới tỉnh. Tỉnh và dưới tỉnh đều là những thực thể có vị thế bình đẳng và hợp tác trong công tác hành chính địa phương. Các tỉnh hoạt động với tư cách là chính quyền khu vực và các dưới tỉnh hoạt động như một đơn vị địa phương cơ bản, hoạt động độc lập với nhau và không có mối quan hệ thứ bậc. Tỉnh và cấp dưới tỉnh có những chức năng khác biệt với nhau, dù vậy tỉnh vẫn có thể khuyến nghị cấp dưới tỉnh ở góc nhìn vĩ mô về một số vấn đề cấp tỉnh. Ngoài ra, theo quy định tại Hiến pháp 1946 của Nhật Bản, chính quyền tỉnh và cấp dưới tỉnh không phải là những đơn vị hành chính của chính quyền trung ương, đồng thời không hoạt động theo mô hình liên bang. Thay vào đó, hai thực thể này là những thực thể đơn lẻ hợp nhất đã được pháp luật công nhận, nguyên tắc tự quản ở Nhật được hiểu là “ủy quyền toàn diện” chứ không phải là liệt kê ra các quyền hạn bị hạn chế và thực hiện những vai trò cần thiết để phục vụ cộng đồng địa phương tùy theo đặc điểm của khu vực.
Hiện tại, Hiến pháp và Luật Tự trị địa phương Nhật Bản không có quy định về tiêu chí xác lập tỉnh. Ở Nhật Bản có 47 tỉnh với dân số, diện tích mỗi tỉnh đều khác biệt lớn với nhau. Do vậy, dân số và diện tích không phải là những tiêu chí để xác lập đơn vị hành chính cấp tỉnh mà do yếu tố lịch sử để lại. Cấp dưới tỉnh gồm nhóm các thành phố, thị trấn, làng.
Cấu trúc hệ thống đơn vị hành chính các cấp của Nhật Bản[1]
Về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phươmg
Mô hình hệ thống đại diện kép (dual representative system) được áp dụng hầu khắp với hệ thống chính quyền địa phương tại Nhật Bản. Một Hội đồng được thành lập như một thủ tục bắt buộc, trong đó Người đứng đầu khối hành chính và thành viên của hội đồng được trực tiếp bầu riêng. Khối hành chính triển khai các chính sách được quyết định bởi hội đồng, và trong cơ cấu tổ chức ngoài Người đứng đầu còn có các cơ quan thừa hành như các sở và ủy ban.
Người đứng đầu và cũng là đại diện của khối hành pháp tại địa phương có thể là Tỉnh trưởng (cấp tỉnh) hoặc Thị trưởng (thành phố thuộc tỉnh). Hai vị trí này đều được bầu trực tiếp và hoạt động trong nhiệm kỳ 4 năm. Một điểm đáng chú ý là Tỉnh trưởng và Thị trưởng không được kiêm nhiệm vừa là người đứng đầu khối hành chính và vừa là thành viên Hội đồng, thậm chí không được là một công chức thông thường và cũng không được giữ vai trò là nhà thầu chính trong các hoạt động mua sắm công. Những người này chỉ có trách nhiệm đảm bảo tổng thể các hoạt động dịch vụ, hành chính của chính quyền địa phương được nhất quán thực hiện và được ủy quyền làm đại diện của chính quyền ra bên ngoài. Do vậy, Tỉnh trưởng và Thị trưởng thực hiện quyền kiểm soát chung đối với các cơ quan hành pháp thuộc quyền của mình. Nhằm ngăn ngừa tập trung quyền lực vào một vị trí, nhánh hành pháp trong chính quyền có một số ủy ban hoặc ban hoạt động độc lập với Tỉnh trưởng và Thị trưởng, như Ủy ban Giáo dục, Ủy ban an toàn công cộng, Ủy ban Bầu cử…
Cơ cấu tổ chức chính quyền cấp tỉnh tại Nhật Bản
Cơ cấu tổ chức chính quyền cấp thành phố tại Nhật Bản
Cơ cấu tổ chức chính quyền cấp tỉnh và cấp thành phố có sự khác biệt không quá lớn về hình thức tổ chức nhưng quy mô lại hoàn toàn khác. Chính quyền cấp tỉnh thường chịu trách nhiệm ở những mảng việc vĩ mô hơn chính quyền cấp thành phố. Bên cạnh đó, 2 cấp này đều có cấp phó tương ứng là Phó Tỉnh trưởng và Phó Thị trưởng. Những người đảm nhiệm vị trí này cũng có nhiệm kỳ công tác 4 năm tương ứng với thời gian của các ủy ban hành chính đồng cấp. Hai vị trí phó này được cấp trưởng đồng cấp chỉ định bổ nhiệm với sự đồng thuận của Hội đồng đồng cấp. Trong phạm vi hoạt động và chức năng, nhiệm vụ, các cơ quan và đơn vị thuộc vào các ủy ban hành chính ở 2 cấp chính quyền này sẽ được thành lập để thực thi các hoạt động hành chính cụ thể.
Phạm vi chức năng của chính quyền địa phương rất rộng, gồm mọi khía cạnh của đời sống nội bộ của đất nước như ngoại giao, an ninh quốc gia, thậm chí cả về truy tố và xét xử. Luật Tự trị địa phương có quy định về phân chia trách nhiệm về cung ứng dịch vụ công cho người dân Nhật Bản giữa cấp tỉnh và dưới tỉnh, trong đó tỉnh chịu trách nhiệm về các chức năng hành chính ở cấp tương ứng, với quy mô lớn, quyết định các chính sách vĩ mô, còn cấp dưới tỉnh là những thực thể độc lập có hoạt động hành chính mạnh mẽ và giải quyết công việc trực tiếp với người dân nhiều hơn.
Chức năng và nhiệm vụ chủ đạo của Hội đồng là xây dựng, sửa đổi, bãi bỏ các sắc lệnh, phê duyệt ngân sách, ủy quyền tất toán và đưa ra những kiến nghị bất tín nhiệm đối với Tỉnh trưởng hoặc Thị trưởng. Các kỳ họp của Hội đồng được tổ chức 4 lần mỗi năm, những phiên họp bất thường sẽ được tổ chức khi cần thiết.
Chính quyền cấp tỉnh phụ trách quản lý: hệ thống đường liên tỉnh, quốc lộ; các trường phổ thông trung học, nhân sự của các trường tiểu học và phổ thông cơ sở; các trung tâm y tế công cộng và lực lượng cảnh sát…
Chính quyền cấp thành phố phụ trách quản lý: quy hoạch đô thị, đường sá trong phạm vi thành phố; các trường tiểu học và phổ thông cơ sở, các cơ sở giáo dục mầm non và chăm sóc trẻ nhỏ; tiêu hủy rác; chăm sóc người già và phúc lợi xã hội; lực lượng cứu hỏa (trừ thủ đô Tokyo); đăng ký cư trú…
Những thẩm quyền quan trọng được trao cho Tỉnh trưởng và Thị trưởng có thể kể đến là quyền ban hành quy định, dự thảo ngân sách, đề xuất dự luật, bổ nhiệm thành viên của Ủy ban hành chính như Ban Giáo dục hay Ban An toàn Công cộng cũng như bổ nhiệm Phó Tỉnh trưởng / Phó Thị trưởng và các công chức vào các cơ quan hành chính tại cấp chính quyền đô thị tương ứng. Ngoài các quyền trên, Tỉnh trưởng và Thị trưởng chịu trách nhiệm thực thi mọi hoạt động của chính quyền địa phương của cấp mình trừ những công việc liên quan đến hội đồng dân cử và các ủy ban trong khối hành chính.
Các địa phương chủ động đa dạng hóa cấu trúc từng cấp chính quyền, quy mô của các cơ quan, mô hình phân công nhiệm vụ, chức danh… và có một số đặc trưng trong cơ cấu như sau:
- Tính đa chiều trong cơ chế điều hành: quyền lực không tập trung vào Người điều hành của chính quyền địa phương mà thực thi dưới hình thức của ủy ban, hoặc phân cấp quyền lực hành chính cụ thể cho các ủy viên của hội đồng, Người điều hành thực hiện nhiệm vụ chính là điều phối các cơ quan hành chính. Cơ chế này giúp tránh rơi vào chủ nghĩa chuyên quyền và tập trung hơn vào dân chủ hóa quản lý hành chính. Tuy nhiên, cơ chế này có thể gây khó khăn hơn cho Người điều hành phát huy tính lãnh đạo và chỉ đạo, đồng thời có xu hướng tăng tính cục bộ giữa các cơ quan và tạo rào cản đối với các hoạt động hành chính tổng thể cũng như nảy sinh mơ hồ về trách nhiệm trong thực thi công vụ.
- Tính thống nhất và thẩm quyền của người đứng đầu với cơ quan hành pháp: Điều 138 Luật Tự trị địa phương quy định về cơ cấu của khối cơ quan hành pháp thường mang hình thức tổ chức gồm nhiều cơ quan khác nhau với nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể thuộc thẩm quyền của Người điều hành. Ngoài ra, những cơ quan cấp dưới này thường phối hợp với nhau dưới quyền hạn của Người điều hành nhằm nâng cao chức năng hành chính trong giải quyết nhiệm vụ tại địa phương. Luật cũng quy định một số thẩm quyền cụ thể với Người điều hành nhằm nâng cao công tác lãnh đạo toàn diện với khối hành chính trong việc điều tiết ngân sách hoạt động cho các cơ quan thuộc cấp, yêu cầu báo cáo tài chính, nhưng phải chịu trách nhiệm và có thẩm quyền giải quyết bất cứ mọi xung đột nào xảy ra giữa các cơ quan đó.
- Các cơ quan trực thuộc khối hành chính: Khoản 4 Điều 138 Luật Tự trị địa phương quy định chính quyền địa phương có thể có các cơ quan trực thuộc khối hành chính như ủy ban quản lý tranh chấp địa phương, ủy ban điều tra, hoặc bất kỳ cơ quan nào được thành lập với mục đích phân xử, điều tra hoặc thẩm tra. Tuy nhiên các cơ quan này không phải là cơ quan hành pháp. Ngoài ra, với mục đích đáp ứng nguyện vọng và ý chí dân chủ của người dân, một hệ thống ủy ban sẽ được thành lập theo những quy tắc của hoạt động hành chính. Ví dụ với chính quyền Tokyo, Ủy ban Điều tra về Hệ thống Thuế của chính quyền Tokyo được thành lập bởi Thị trưởng Tokyo với mục đích tư vấn chính sách đặc biệt cho Thị trưởng.
Về mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương
Cấu trúc quản trị quốc gia được tổ chức theo cơ chế tự quản cho mỗi địa phương nhưng không hoạt động theo mô hình liên bang, chính quyền địa phương hoạt động theo nguyên tắc ủy quyền toàn diện. Nhìn chung, cấu trúc các đơn vị hành chính các cấp chính quyền địa phương tại Nhật Bản là tương đồng nhau do đều tổ chức theo quy định của Luật Tự trị địa phương 1947.
Giữa các cấp chính quyền, cơ cấu tổ chức cũng không có nhiều khác biệt, chỉ khác về quy mô do chính quyền cấp cao hơn thường chịu trách nhiệm thực thi những nhiệm vụ ở tầm vĩ mô (tỉnh). Ở mỗi cấp chính quyền đều phân định cụ thể những nhiệm vụ và cung ứng dịch vụ công, tuy vậy mỗi địa phương vẫn chủ động đa dạng hóa cấu trúc từng cấp chính quyền, quy mô của các cơ quan và tùy biến các chức năng, nhiệm vụ riêng./.
Bài và ảnh: Cát Tường
[1] Nguồn: OECD (2016), OECD Territorial Reviews: Japan 2016, OECD Territorial Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264250543-en.